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“十四五”如何健全地方稅、直接稅體系

李旭紅

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年計劃之后,開啟全面建成社會主義現代化國家新征程,向第二個百年目標進軍的第一個五年。展望“十四五”,稅制改革將繼續與國家治理體系和治理能力現代化深度融合,不斷健全地方稅、直接稅體系,優化稅制結構,促進直接稅和間接稅之間的平衡,深入推進稅收征管制度改革,促進我國現代財稅金融體制不斷完善。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出,完善現代稅收制度,健全地方稅、直接稅體系,優化稅制結構,適當提高直接稅比重。我國直接稅主要包括企業所得稅和個人所得稅,因此,我國直接稅稅制的完善將圍繞以上兩大主體稅種展開。同時,還要進一步完善地方稅體系。

加快完善企業所得稅制

作為直接稅中的最大稅種,“十四五”時期企業所得稅制可從以下三個方面進一步完善:一是可考慮進一步降低企業所得稅稅負。OECD在其2020年發布的稅制報告中提出,世界范圍內企業所得稅稅率下降的趨勢仍將持續,其中,OCED成員國的平均企業所得稅稅率由2000年的32.2%下降至2020年的23.5%。另外,部分國家還在設備投資、研發支出方面實施了更加寬松的企業所得稅稅收政策,例如加速折舊、加計扣除等,以刺激企業的投資與創新,為經濟發展注入新活力。

二是國際化與數字化方面。目前為解決國際避稅問題,OECD與G20集團開展的包括BEPS行動計劃、雙支柱藍圖在內的各項國際稅收項目力度在逐漸加大,我國的企業所得稅國際化需要適應這種變化,以增強稅制的國際競爭力。因此,“十四五”時期,我國在受控外國公司、相互協商程序等方面可采取更積極的措施以應對國際避稅行為,并適時修正現行法律制度,以與國際稅收規則相互協調。為應對數字化經濟在全球范圍內帶來的挑戰,我國企業所得稅稅制可考慮在雙支柱的基礎上優化合理的稅收規定以應對相關挑戰。

三是綠色化稅制體系方面。“十四五”規劃中明確提出創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念,并提出發展綠色金融、實現綠色發展的要求。因此,“十四五”規劃下的企業所得稅制度也應當體現出綠色化特征。具體來看,將加大對綠色產業的稅收優惠力度,例如提高綠色項目稅收減免額度、允許綠色設備加速折舊、給予綠色產品免稅待遇等,建立綠色財稅引導機制,推進企業實現綠色化生產,持續深化綠色稅制改革。

個稅要進一步落實稅收公平原則

上一輪的個人所得稅改革,讓2.5億人享受到減稅紅利,官方數據預估減稅規模超過5000億元。財政部部長劉昆指出,“十四五”時期的個稅改革將進一步完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度,進一步落實稅收公平原則。因此,個人所得稅稅制改革的工作重點應主要集中在人力資本減稅與資本利得結構調整方面。

在人力資本減稅方面。個人所得稅改革將繼續強化調節收入分配的作用,實現稅收公平原則。根據OECD在2020年度發布的稅制報告,個人勞動所得對應的個人所得稅稅負在2013年至2019年期間持續下降,目前OECD成員國平均個人所得稅稅率為24%。因此,降低我國人力資本適用的個人所得稅稅率,加大人力資本所能扣除的項目范圍,更能夠刺激國內勞動力供應,增加就業人數,促進經濟社會良性發展。在資本利得方面,資本利得作為消極收入,其適用稅率將間接影響勞動供應情況。因此,通過擴大綜合所得的應稅范圍等方式對稅制結構進行調整,能夠在滿足公平原則的同時增加勞動供給意愿。

從本質上講,“十四五”期間的直接稅制度改革的核心在于結構性調整,增強稅制的系統協同效應,最終推進稅制公平。這種公平也需要與我國“十四五”時期的整體發展戰略相適應,即對于新科技、新技術、新能源以及新興產業的支持導向,從稅源結構上適當降低市場主體的負擔,以激發市場活力。同時,對于以自然人為對象的稅源結構,一方面要充分利用由經濟增長帶來的收入水平上升而形成的稅收總量增加的溢出效應,適當增強直接稅的收入比重;另一方面,通過擴大專項附加扣除的范圍、對高端人力資本的稅收優惠等措施,實現對于中低收入人群的減稅以及對于人力資本的激勵效應,為我國高質量發展注入新動能。

從四方面健全地方稅體系

我國稅收分為中央稅、地方稅及中央和地方共享稅。對于地方來說,地方稅體系的健全和完善是增強地方政府財力、維持地方公共服務的重要保障。“十四五”期間完善地方稅體系可從以下方面探索:

以稅收立法強化地方稅權。

稅收法定是是黨的十八屆三中全會確定的財稅改革的目標之一。“十三五”時期,在我國現行18個稅種當中,實現稅收法定的已達11個,我國稅收立法的目標已經基本實現,未來將繼續推進增值稅、消費稅、印花稅、土地增值稅等稅種的立法工作。從地方稅來看,地方稅種必須與地方的經濟發展水平及調控需求密切相關,其立法工作也要根據地方的實際情況進行適當調節,因此,在立法上適當給予地方政府稅權十分重要,例如契稅法就給予地方在一定范圍內確定具體稅率的稅權。“十四五”時期將繼續鞏固“十三五”稅收立法成效,推進中央和地方共享稅及地方稅立法,強化地方政府稅權以保證地方財政收入。

加強地方稅體系建設與地方經濟聯動。地方經濟是產生地方稅收收入的重要來源。隨著數字經濟的發展,消費作為基層經濟貢獻度的重要來源,其模式正在逐步走向多元化、信息化。在這一背景下,消費和新聯結度將會在地方稅收體系中發揮更大作用,因此,在“十四五”時期,消費稅改革將會成為關注的重點,其征收環節后移并穩步下劃地方,統籌立法推進稅制改革將會進一步推進。此外,由于大多數地方性稅種基數小、征收范圍窄,無法充分保障地方財政收入,因此,企業所得稅、個人所得稅、增值稅等中央和地方共享稅種仍將在地方得到進一步的鼓勵和支持,地方稅體系將進一步與地方經濟實現聯動。

簡稅制、寬稅基,涵養地方稅源。“簡稅制、寬稅基”是我國稅收制度改革的一個基本方向。地方稅種主要用于保證地方政府收入、維持地方公共服務、拉動地方經濟活力,因此,地方稅體系的構建要兼顧保障財政收入和維護市場活力的平衡。適當簡化稅制,有利于降低納稅人的稅收負擔,提高其稅收遵從度,而拓寬地方稅稅基則有利于保證地方稅收,涵養地方稅源。“十四五”時期將著眼于健全科學公平、安全高效的地方稅體系,拓寬稅基,簡化稅制,深入推進“放管服”,提高地方政府的治理能力和治理水平,不斷優化地方稅收營商環境。


調整稅費結構,完善地方稅體系。健全的地方稅體系不僅要優化稅制結構,也要促進稅費結構的平衡并與地方債加強協調。要促進稅收與其他非稅收入及地方債的協同發展,優化稅費結構,清理整頓不規范不合理收費,加強地方債務管理。

(作者系北京國家會計學院財稅政策與應用研究所所長、教授)


編輯:張瑜

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